I 70 anni della NATO: un’alleanza in crisi?

Il presidente Truman firma il Trattato il 4 aprile 1949

A 70 anni dalla sua fondazione nell’aprile del ‘49, la NATO riveste ancora un ruolo fondamentale per la sicurezza dei suoi membri e la stabilità internazionale. Sorta come un’alleanza politico-militare, la NATO si pose sin dall’inizio l’obiettivo non solo di assicurare la pace tra Europa e Nord America dopo due guerre mondiali, ma anche la pace dell’Occidente euro-atlantico, svolgendo quindi un ruolo di contenimento dell’ideologia comunista e di deterrenza da un attacco sovietico in Europa. Il perno su cui l’Alleanza ruota tuttora è l’Articolo 5 sulla difesa collettiva che impegna tutti gli Stati membri ad intervenire in soccorso di un alleato in caso di aggressione esterna.  Nella storia della NATO, l’Articolo 5 è stato invocato unicamente in occasione degli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, a cui è seguita la missione in Afghanistan contro Al Qaeda a guida statunitense. Sopravvissuta alla fine della Guerra Fredda e alla caduta dell’Unione sovietica, il collante ideologico che aveva tenuto uniti gli Stati membri fino ad allora, la NATO ha dovuto adattarsi al cambiamento strategico del quadro globale, continuando il suo impegno alla difesa collettiva ma dovendo fare i conti anche con l’emergere di nuove minacce non più solo legate a singoli paesi ma anche di natura sovra-statale. Dagli anni ’90 in poi la NATO è stata utilizzata come strumento di crisis management fuori dal territorio degli Stati membri mediante missioni internazionali, come in Kosovo nel 1999 e in Macedonia nel 2001; l’Alleanza ha anche assunto un ruolo di stabilizzazione, soprattutto nei Balcani, in Afghanistan e nel Golfo di Aden contro il fenomeno della pirateria e nel Mediterraneo in funzione anti-terroristica. Inoltre, la NATO ha stretto accordi di partenariato in ambito militare, diplomatico e politico con diversi Stati ex sovietici dell’Europa orientale e della regione MENA (Middle East and North Africa) allo scopo di assicurarsi maggiore stabilità e un certo grado di influenza a livello globale. Nel 1997, inoltre, ha steso le basi per l’avvio di relazioni bilaterali di cooperazione con la Federazione Russa grazie al NATO-Russia Founding Act, ulteriormente rafforzato nel 2002 con la fondazione del NATO-Russia Council (NRC), un forum dedicato al dialogo e al consensus-building su temi di sicurezza e di interesse comune. Dal 2014, dopo l’annessione della Crimea da parte della Russia e lo scoppio del conflitto nell’Ucraina orientale, la cooperazione promossa dal NRC è stata sospesa e la NATO sembra essere quindi ritornata alla sua missione originaria, cioè la protezione degli alleati europei dall’aggressione russa. Tuttavia, il Cremlino non rappresenta più l’unica minaccia o la minaccia principale dell’Alleanza, che deve invece fare i conti con nuove sfide poste da Stati in rapida ascesa come la Cina e da attori non statali che sfruttano il nuovo cyber domain per lanciare attacchi agli Stati membri. Allo stesso tempo, la NATO deve anche affrontare una serie di problemi interni, come il timore da parte dell’Europa di un progressivo allontanamento degli Stati Uniti dagli obblighi dell’Alleanza, le divergenze di interessi tra alleati in materia di sicurezza (soprattutto per quanto riguarda le spese militari e la diversa percezione dei pericoli) e, infine, la variazione nel corso degli anni del livello di fiducia e di utilità percepito dall’opinione pubblica all’interno dei vari Stati membri.

Il supporto alla NATO: Europa e Nord America a confronto

Immagine dalla pagina ufficiale The German Marshall Fund of the United States

Dopo 70 anni dalla sua fondazione, qual è il parere dell’opinione pubblica degli Stati membri sulla NATO? Secondo uno studio internazionale dell’Istituto YouGov condotto nel marzo 2019 in alcuni paesi chiave della NATO in Europa (Regno Unito, Germania, Francia, Danimarca e Norvegia) il supporto per l’Alleanza sarebbe sceso negli ultimi anni: infatti, se nel 2017 il 73% degli inglesi era a favore dell’Alleanza, nel 2019 è sceso al 59%. Allo stesso modo si è registrato un calo anche in Germania, da 68% a 54%, e in Francia da 54% a 39%, mentre in Danimarca e Norvegia il supporto alla NATO è sceso, rispettivamente, da 80% a 70% e da 75% a 66%. Tuttavia, tale calo dell’approvazione nei confronti dell’Alleanza non corrisponde ad un aumento percentuale di chi si oppone, ma semplicemente di coloro che hanno assunto nei confronti dell’Alleanza una posizione neutrale. Negli Stati Uniti, al contrario, secondo un sondaggio Gallup del febbraio 2019, la maggioranza dell’opinione pubblica continua fortemente a sostenere la NATO, seppur con un lieve calo: dall’80% a favore nel 2017 si è scesi al 77% nel 2019. Tuttavia, secondo uno studio del Pew Research Center, se in generale i paesi chiave dell’Alleanza considerano la Russia come una minaccia soprattutto dopo il conflitto in Ucraina e sostengono il diritto di ricorrere all’Articolo 5 in soccorso ad altri Stati membri, l’opinione pubblica sembra essere più selettiva per quanto riguarda l’intervento militare in difesa di un alleato o di un paese vicino alla NATO. Scarsa è infatti l’adesione all’invio di armi in Ucraina, con Italia e Germania tra i meno favorevoli. Quasi la metà dei soggetti intervistati (42%) è anche contraria all’intervento armato contro la Russia in caso di aggressione di un alleato. Inoltre, secondo la proiezione di YouGov, Francia e Germania si opporrebbero non soltanto all’intervento in difesa dell’Ucraina, ma anche di paesi membri come la Turchia e la Romania. Solo negli Stati Uniti e in Canada l’opinione pubblica approva l’azione militare in aiuto di un alleato (rispettivamente 56% e 53% secondo il Pew Research Center).

Le sfide interne

Nonostante il reiterato impegno alla solidarietà e all’impegno reciproco nel preservare la stabilità internazionale di fronte alle nuove minacce esterne, rimane comunque difficile non notare l’emergere di problemi interni che minano le fondamenta stesse dell’Alleanza. In primo luogo, l’incognita sul ruolo degli Stati Uniti. Soprattutto l’arrivo di Trump alla Casa Bianca con la sua politica di “America First” ha destato non pochi timori tra gli Alleati europei, preoccupati della possibilità di un progressivo allontanamento o perfino di un ritiro degli USA dalla NATO. Trump lamenta i costi elevati di cui gli Stati Uniti continuano in gran parte a farsi carico, nonostante le continue pressioni di Washington affinché gli alleati europei contribuiscano maggiormente alle spese di difesa. Al momento, infatti, solo quattro paesi raggiungono la soglia del 2% del PIL prevista per le spese militari: Grecia, Regno Unito, Estonia e Lettonia (gli Stati Uniti arrivano fino al 3,5%), mentre la Germania ha promesso di avvicinarvisi entro il 2030. Ciononostante, lo scorso gennaio il Congresso americano ha comunque confermato il sostegno americano alla NATO, segno dell’interesse statunitense a rimanere all’interno dell’Alleanza, un’Alleanza però meno coesa in cui inizia ad essere messo in discussione anche l’Articolo 5.

Correlato a questo aspetto emerge anche un secondo problema interno che consiste nella contrapposizione sul piano europeo tra Paesi dell’Est, soprattutto paesi Baltici e Polonia, e Paesi del Mediterraneo (Grecia, Italia, Francia e Spagna). Mentre i primi continuano a ritenere la Russia la minaccia più immediata, soprattutto dopo gli eventi in Ucraina e l’invasione russa della Crimea nel 2014, per i secondi il pericolo deriva in primis dall’instabilità dei cosiddettifailed states (cioè “Stati falliti” in cui le autorità non sono più in grado di garantire sicurezza o esercitare il controllo sul proprio territorio) diffusi nella regione MENA, dalla pressione migratoria, e soprattutto dal terrorismo unito al traffico di droga e di esseri umani. Di fronte a queste profonde divergenze di interessi e di minacce non è facile, di conseguenza, trovare una risposta univoca alle sfide emergenti, ma è richiesta invece un’attenta riflessione su quali minacce abbiano la priorità e quali siano gli strumenti adeguati ad affrontarle.

La conferenza dei Ministri degli Esteri dei paesi NATO a Washington, 4 aprile 2019. REUTERS/Joshua Roberts

Infine, un terzo problema interno riguarda la decisione da parte della Turchia di acquistare dalla Russia i sistemi di difesa anti-aerea S-400, incompatibili con quelli della NATO secondo gli Stati Uniti, che hanno invece insistito per l’acquisto dei sistemi Raytheon Co Patriot minacciando l’imposizione di sanzioni o addirittura di mettere in discussione la membership della Turchia nell’Alleanza. Ankara dal canto suo ha declinato l’offerta statunitense, sostenendo che l’accordo con la Russia era già stato concluso e si è impegnata ad assicurare che i sistemi s-400 non costituiranno una minaccia per la NATO. Le tensioni però non finiscono. Ad incrinare ulteriormente i rapporti tra i due alleati vi è stato anche l’intervento armato della Turchia contro le forze curde: se da una parte i curdi sono bollati da Ankara come una minaccia alla sicurezza nazionale, dall’altra hanno ricevuto il supporto statunitense nella lotta contro l’ISIS durante il conflitto siriano. Supporto che l’amministrazione Trump sta sempre più riducendo in vista del ritiro delle truppe statunitensi dalla Siria. Le sfide più grandi per la NATO rimangono di conseguenza sul piano interno, e la sua sopravvivenza dipenderà dalle sue capacità di mantenere un alto grado di unione e un di cooperazione tra Stati membri, e di resistere alle forze centrifughe che tendono a frammentare l’Alleanza.

Le sfide esterne

Di fronte ad un cambiamento nell’ordine internazionale che vede sempre più una ridefinizione del ruolo degli Stati Uniti come leader globale, per sopravvivere la NATO ha bisogno di adattarsi e di rispondere in modo efficace all’ascesa di nuove minacce, come la politica aggressiva della Russia, le cyber threats e la competizione strategica con la Cina.

Per quanto riguarda la Russia, durante l’incontro del 4 aprile scorso il Segretario Generale della NATO Jens Stoltenberg ha intimato a Mosca di rilasciare le tre navi ucraine che aveva sequestrato lo scorso novembre nello Stretto di Kerč, tra il Ma d’Azov e il Mar Nero; allo stesso tempo, ha reiterato il sostegno dell’Alleanza a Ucraina e Georgia con l’approvazione di misure riguardanti l’addestramento di forze marittime e della guardia costiera, esercitazioni e information sharing, una serie di azioni che mirano a sottolineare la vicinanza a queste due nazioni nonostante la loro non appartenenza alla NATO.

Il Segretario Generale NATO Jens Stoltenberg durante la conferenza stampa, 1 aprile 2019

In generale, però, tra gli alleati vi è comunque l’idea che la Russia, nonostante il suo arsenale nucleare, non rappresenti più una minaccia immediata, vista la sua economia stagnante e le sue spese militari inferiori a quelle complessive dei paesi NATO.

Lo stesso non si può dire della Cina la quale costituisce una fonte di preoccupazione soprattutto in seguito alla sua crescita non solo sul piano economico e commerciale, ma anche su quello strategico, particolarmente in materia di spionaggio e cyberwarfare. Sebbene la posizione della NATO nei confronti della Cina sia ancora da definire, vi è comunque un crescente consenso tra gli alleati sul fatto che la politica commerciale ed estera cinese sia una questione che interessi da vicino sia gli Stati Uniti che l’Europa. Ciò che spaventa in particolare gli Stati Uniti è la crescente tendenza di alcuni alleati dell’Europa meridionale ad accogliere gli investimenti cinesi (come il recente accordo tra Italia e Cina sulla Nuova Via della Seta), che comporterebbe il rischio secondo Washington di un indebolimento dell’Alleanza e della crescita della dipendenza economica dell’Europa da Pechino. Inoltre, una profonda crisi tra Stati Uniti e Cina rappresenterebbe un problema per gli alleati europei, in quanto le risorse statunitensi destinate alla NATO subirebbero una netta riduzione, con la conseguenza che questi sarebbero effettivamente costretti a provvedere in modo più autonomo alla propria difesa, cosa che sia l’amministrazione Trump che quella di Obama avevano più volte richiesto in passato. In effetti, diversi esperti militari europei e americani non escludono anche l’ipotesi che in futuro vi potrebbe essere una sorta di divisione del lavoro di sicurezza internazionale: infatti, se da una parte la Russia sarà una questione che continuerà a riguardare principalmente i paesi europei, e con cui questi dovranno confrontarsi in modo più autonomo, dall’altra gli Stati Uniti avranno modo di concentrarsi sulla Cina, consentendo così alla NATO di diversificare le proprie azioni e adattare le proprie risposte a tali sfide in modo più efficiente.

Eppure, se alcune delle maggiori minacce per la NATO sono costituite da entità statali come la Russia e la Cina, lo stesso non si può dire per le minacce provenienti dal mondo cibernetico: infatti, sebbene il cyber spacesia stato riconosciuto dalla NATO nel 2016 come il quinto dominio di operazioni militari da includere nel Piano di Sicurezza collettiva, la NATO non possiede ancora una strategia vera e propria sul tema: infatti, vi è ancora una certa insicurezza non solo sulla definizione generale di cyber-minaccia o cyber-attacco, ma anche sull’attribuzione dei responsabili di attacchi cibernetici, i quali spesso sono attori non-statali che agiscono individualmente oppure su commissione di attori statali. Inoltre, mentre i quartier generali NATO sono ritenuti ben protetti da aggressioni cibernetiche, alcuni Stati membri sembrano mancare di adeguate capacità offensive e difensive nel campo della cyber-sicurezza presentandosi quindi vulnerabili sul piano nazionale.

Quale sarà quindi il futuro della NATO del ventunesimo secolo? Secondo Alexander Vershbow, ex vice Segretario Generale, l’Alleanza continuerà per i prossimi dieci anni a contrastare la crescita della Cina e la pressione della Russia sugli alleati europei, ma con lo scioglimento dei ghiacci e la corsa alle risorse dell’Artico potrebbe anche trovarsi coinvolta in scenari ai suoi estremi confini settentrionali. Non solo, essa svilupperà nuove capacità per contrastare le minacce provenienti dal cybermondo e continuerà ad occuparsi della minaccia terroristica e dei traffici illeciti al sud. Infine, è probabile che la NATO aumenterà la propria presenza nei Balcani e in Europa settentrionale, estendendo la membership alla Macedonia del nord, Svezia e Finlandia. In generale manterrà grossomodo la stessa composizione e la stessa estensione geografica. Se la NATO intende sopravvivere dovrà per forza rivalutare e ridefinire i propri obiettivi in modo da riuscire a tener testa alle nuove sfide sul piano internazionale. Soprattutto, però, dovrà controllare le forze centrifughe interne cercando di mantenere il senso di coesione e lo spirito di solidarietà propri di un’Alleanza che –  in mancanza di un collante comune come lo era la lotta al comunismo in Guerra Fredda – ha bisogno di trovare ora nuove risposte alle necessità del nostro tempo e alle richieste dei suoi stessi Stati membri.

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