“Sorry we are shutdown”. Le origini costituzionali delle crisi di budget federali.

Anche se non campeggia più fra i titoli di testa dei quotidiani nazionali europei, la crisi del debito statunitense è tutto fuorché risolta. L’intensa negoziazione congressuale seguita allo shutdown di 16 giorni che ha paralizzato buona parte della macchina amministrativa americana lo scorso ottobre 2013 si è conclusa l’11 febbraio con l’approvazione dell’innalzamento del debito alla Camera. In attesa di assistere agli sviluppi del compromesso politico che ha portato lo speaker John Boehner alla violazione della cosiddetta Hastert Rule (la prassi inaugurata da Denny Hastert, Speaker repubblicano dal 1998 al 2007, per cui una legge deve avere almeno il sostegno della maggioranza del partito di maggioranza), entriamo nel merito della questione da una prospettiva di più ampio respiro.

 

"Because of the Federal Government SHUTDOWN All National Parks Are CLOSED"

“Because of the Federal Government SHUTDOWN, All National Parks Are CLOSED”

Il 2013 è stato un anno particolarmente intenso per l’amministrazione di Barack Obama, che ha iniziato il suo secondo mandato di fronte ad un Congresso decisamente ostile e spesso trascinato da fazioni radicali.

Come previsto, il presidente Obama sta portando avanti un programma focalizzato sulla soluzione di alcuni importanti nodi problematici di politica interna, dalla riforma sanitaria al dibattito sul matrimonio per le coppie omosessuali, passando attraverso l’endemica questione della gestione dell’immigrazione. Piccola o grande che sia, però, ogni riforma nazionale di politica interna non può che alimentare un dibattito vecchio come la Costituzione degli Stati Uniti: la discussione sulla spesa pubblica.

In realtà, come è facilmente intuibile, negli Stati Uniti la gestione della spesa pubblica ha iniziato ad essere particolarmente rilevante solo a partire dall’espansione dell’apparato amministrativo federale che, iniziata con l’introduzione delle prime agenzie federali nella seconda metà dell’800, raggiunse pieno sviluppo negli anni ’30 del Novecento. Per tutta la prima metà dell’800 – ma anche per gran parte della seconda metà – le questioni politiche legate al bilancio pubblico sono rimaste piuttosto limitate 1 e per assistere a significativi incrementi di deficit nella bilancia dei pagamenti bisognerà attendere da un lato, la costruzione di un National Security State nell’immediato secondo dopoguerra 2, dall’altro le politiche di Welfare degli anni ’60. Questo dato non può stupire se si considera che fino alla Great Depression lo stato amministrativo americano mantenne dimensioni decisamente ridotte, così come ridotto era il ruolo del Governo nazionale, sia quale fornitore di servizi di social-welfare sia quale regolatore del mercato 3. Fino alla seconda metà dell’800, gli stessi Dipartimenti di Stato non superarono le sei unità 4 e gran parte dei servizi pubblici venivano erogati e controllati direttamente dai governi dei singoli stati. Da un punto di vista prettamente normativo, due sono le premesse determinanti per la futura politicizzazione del dibattito sulla spesa pubblica: da una parte, lo sviluppo di un vero e proprio sistema fiscale nazionale, che non può effettivamente dirsi attivo prima dell’introduzione del sedicesimo emendamento del 1913, ovvero dell’income tax 5; dall’altro l’approvazione, nel 1921, del Budget and Accounting Act, che introdusse effettivamente un ‘federal budget’ nel sistema statunitense 6 – e quindi anche un limite legale alle spese dipartimentali.

Già queste brevi annotazioni rendono dunque evidente che la delicatezza e la particolarità della negoziazione congressuale sulla spesa pubblica federale non può essere esclusivamente attribuita a questioni contingenti – quali, ad esempio, il conflitto sorto attorno alla riforma sanitaria voluta dalla presidenza Obama. Al contrario, nel sistema americano la negoziazione politica risulta spesso fortemente condizionata da una precisa architettura istituzionale e normativa, che fornisce le regole del ‘gioco politico’.

La prima e più importante regola che condiziona il Federal Budget è già presente nella carta di Filadelfia, che alla settima clausola del primo articolo, sezione nona, afferma l’impossibilità di prelevare “somma alcuna dal Tesoro, se non a seguito di stanziamenti approvati con legge”. Si tratta di una regola chiara, difficilmente aggirabile, ma che da sola non potrebbe spiegare la paralisi del sistema amministrativo federale che ha dominato la scena della politica interna negli ultimi mesi del 2013. Tale norma diventa però molto più significativa se associata da un lato, alla riorganizzazione della spesa pubblica degli anni ’20, cui si è già accennato; dall’altro, alla stessa conformazione della separazione dei poteri nel sistema costituzionale statunitense.

Pilastro fondante dei moderni sistemi politici liberali, negli Stati Uniti la separazione dei poteri è stata concepita sia per rispondere al timore di una concentrazione dell’autorità politica nelle mani di una singola figura o di un singolo organo istituzionale, sia per rifuggire l’idea di una maggioranza (majority rule) priva di contrappesi. Per questo motivo, la carta costituzionale attribuisce al potere esecutivo, rappresentato in primis dal Presidente, e al potere legislativo, residente nei due rami del Congresso, fonti di legittimazione del tutto indipendenti. Nella versione attuale, i tre organi sono eletti da constituencies popolari diverse: il Presidente dalla complessa procedura indiretta composta dal voto popolare e dal voto dei Grandi Elettori statali; i senatori da collegi unici statali, due per ogni Stato indipendentemente dalla grandezza del territorio e dal numero di abitanti; infine, i membri della Camera dei rappresentanti sono eletti da collegi di dimensioni più ridotte ‘ritagliati’ entro i confini di ciascuno Stato. I tre organi costituzionali sono eletti anche in tempi diversi e con scadenze diverse: ogni quattro anni il Presidente, ogni due tutti i rappresentanti, ogni sei i senatori (ma un terzo di loro è rinnovato ogni due anni). In questo modo se da un lato Presidente, senatori e rappresentanti esprimono tutti la sovranità popolare, dall’altro costituiscono l’espressione politica di tre popoli distinti – ciascuno organizzato a suo modo, e con scadenze elettorali fissate in tempi differenti.

Può così accadere che il risultato di questo gioco di complicati incastri non sia politicamente omogeneo, ovvero che gli organi esecutivo e legislativo non siano di fatto controllati dallo stesso partito. In questo caso ci si trova in presenza di un divided government, un fatto ricorrente nella storia degli Stati Uniti e risolvibile solo in virtù di un lento e faticoso compromesso fra le parti. Il compromesso politico, concordato su ogni singola misura, rimane comunque uno strumento di problem solving istituzionale decisamente dinamico, ma non sempre praticabile. Nel caso infatti in cui gli organi esecutivo e legislativo siano controllati da due partiti ideologicamente polarizzati e con agende inconciliabili, una simile inconciliabilità di intenti può far letteralmente scivolare il processo legislativo in una situazione di paralisi: il cosiddetto gridlock, il blocco del sistema.

Di fronte ad una crisi istituzionale di questo tipo non esiste, dunque, alcuna soluzione costituzionale (come potrebbe essere il voto di sfiducia al governo, presente nei sistemi parlamentari). Questo è esattamente ciò che è accaduto nell’ultimo trimestre del 2013, in presenza di un Congresso diviso fra una maggioranza repubblicana alla Camera – composta in gran parte da rappresentanti conservatori e con una influente minoranza radicale 7 – una maggioranza democratica a vocazione liberal in Senato, e una presidenza democratica. Nell’autunno dello scorso anno l’impossibilità di trovare un accordo programmatico sulle principali questioni di politica interna è arrivata al punto da colpire una questione vitale come la legge finanziaria, utilizzata dai repubblicani come ultimo baluardo per bloccare la riforma sanitaria voluta e fortemente difesa da Obama.

Il primo ottobre i giornali di tutto il mondo pubblicavano le immagini degli avvisi apposti a grandi lettere sui siti internet e presso gli ingressi delle principali istituzionali federali: “Siamo spiacenti, ma a causa dello shutdown federale siamo chiusi”. Per più di due settimane, dal 1 al 17 ottobre 2013, il governo degli Stati Uniti è infatti stato costretto a sospendere l’attività dei servizi federali non essenziali e il conseguente congedo temporaneo del personale “non indispensabile” 8.

Così, negli Stati Uniti si è tornato a verificare un fenomeno difficilmente concepibile in qualunque stato europeo: a causa del taglio lineare dei fondi pubblici, scattato automaticamente nel momento in cui è mancata, in Congresso, l’approvazione della legge di bilancio, tesori nazionali come la Statua della Libertà, il parco di Yellowstone, il museo Smithsonian a Washington e il Mount Rushmore, con le facce dei Presidenti scolpite nella pietra, sono stati chiusi come si potrebbe chiudere una pompa di benzina fuori turno o un negozietto di periferia: «Torno subito. O quando i repubblicani e i democratici si mettono d’accordo».

A scatenare la crisi è stato il tentativo dei repubblicani di vincolare l’approvazione della legge di bilancio alla modifica di alcuni dei pilastri della riforma sanitaria di Obama, che sarebbero entrati in vigore nei mesi successivi. La battaglia repubblicana contro il più grande successo legislativo del Presidente dura ormai da anni e prende di mira una legge complessa, incompleta, farraginosa in molti dei suoi meccanismi di funzionamento, il cui esito ed eventuale successo sono oggi difficili da prevedere. Lo shutdown ha quindi evidenziato una paralisi del sistema politico-istituzionale statunitense, esasperata da un processo apparentemente inarrestabile di polarizzazione dei due principali partiti nazionali, democratico e repubblicano, provocata soprattutto dalla radicalizzazione estrema delle posizioni del secondo, che controlla oggi la Camera dei rappresentanti. Una legge, però, approvata dai due rami del Congresso, confermata da una sentenza della Corte Suprema e, in ultimo, da un’elezione – quella presidenziale del 2012 – che fu vissuta e presentata dai repubblicani anche come un referendum sulla riforma sanitaria.

Dopo 17 giorni di botta e risposta tra la maggioranza repubblicana e la minoranza democratica alla Camera dei Rappresentanti, un compromesso è stato raggiunto: al Senato le due parti si sono accordate per alzare il tetto del debito pubblico fino al febbraio 2014 e per finanziare le attività governative sino al 15 gennaio 2014. Si tratta, però, di misure tampone, che risolvono temporaneamente una crisi dalle conseguenze potenzialmente drammatiche e globali, ma che lasciano irrisolti molti dei nodi che la crisi l’avevano causata. Il dato politico più evidente che esce da tutta la vicenda è una devastante sconfitta politica per il partito repubblicano, ormai ostaggio della sua ala più radicale, che ha tentato con ostinazione di legare il destino del bilancio statunitense all’abrogazione dell’odiata riforma sanitaria.

Come è stato possibile tutto ciò? Come ha potuto una fazione minoritaria di un partito che controlla solo uno dei rami del Congresso minacciare la paralisi della prima economia mondiale con l’ostinato rifiuto di non avallare l’aumento del tetto del debito se prima non fosse stata abrogata la riforma sanitaria?

Oltre alla mancanza di una fiducia parlamentare connaturata al sistema presidenziale americano, esiste una seconda spiegazione politico-istituzionale, forse meno evidente ma dalle conseguenze sicuramente più immediate: si tratta del meccanismo di definizione e re-definizione decennale dei collegi territoriali uninominali in cui sono eletti i membri della Camera dei rappresentanti.

L’aspetto meno evidente che ha favorito la formazione di una Camera dei rappresentanti così intransigente deriva anch’esso dalla Costituzione e riguarda il metodo tramite il quale vengono trasformati i voti elettorali in seggi alla Camera dei Rappresentanti. Il sistema è di tipo proporzionale, con collegi uninominali disegnati in base agli abitanti di ciascuno Stato. Tale calcolo è a cadenza decennale dopo ogni censimento nazionale della popolazione che ne misuri gli spostamenti. La Costituzione, però, non precisa chi abbia l’autorità di definire i collegi o distretti elettorali in cui quei membri sono eletti: in nome del federalismo, essa ha lasciato il compito agli Stati, soggetti solo ad alcune indicazioni federali molto generali. Ciò vuol dire lasciare il controllo del sistema alle rispettive assemblee legislative, e quindi al partito che le controlla. I partiti al potere hanno spesso manipolato i confini dei distretti con grande fantasia, dividendo o accorpando porzioni di territorio sulla base delle note simpatie politiche dei residenti, in modo da trarne il massimo vantaggio elettorale. Tale fenomeno è conosciuto come gerrymandering, dal signor Gerry che, all’inizio dell’Ottocento, inventò un distretto così strano da assomigliare a un drago mitologico.

Dopo il censimento del 2000, ma specialmente dopo quello del 2010, a sfruttare questo sistema sono stati i repubblicani. Negli Stati in cui hanno il controllo delle assemblee legislative (totale in metà degli Stati, 25, e in una sola camera in altri 8), hanno creato collegi sicuri per i loro candidati, ritagliandoli affinché il grosso degli elettori fosse strutturalmente a loro favore. Soprattutto concentrando grandi numeri di bianchi conservatori: il tipico collegio repubblicano è ora per il 75% bianco, mentre quello democratico lo è per il 51%. Ciò pone al partito un problema di lungo periodo, perché sta perdendo il contatto con le trasformazioni demografiche del paese, sempre più ispanico e di colore. Ma nell’immediato, grazie a queste operazioni, alle elezioni per la Camera dei Rappresentanti del 2012 i repubblicani hanno mantenuto la maggioranza dei seggi, benché gli americani abbiano votato in maggioranza per i democratici (52% contro 48%). I deputati repubblicani vengono in genere da distretti in cui godono di un ampio margine di voti – compresi i più radicali fra loro, un’ottantina, eletti nelle aree ultra-conservatrici (e bianche) del Sud e del Midwest. Con queste percentuali di voti garantiti dall’architettura dei distretti, essi non hanno incentivi elettorali a piegarsi ai compromessi parlamentari, non temono di non essere ri-eletti; in effetti, l’unica cosa che temono, semmai, è di essere sfidati da compagni di partito ancora più di destra. Possono dunque esercitare, in tutto e per tutto, la minority rule, il governo della minoranza.

La vicenda dello shutdown è rivelatrice anche delle fragilità strutturali di un sistema internazionale ancora imperniato sulla centralità, e invero sull’egemonia, degli Stati Uniti. Un’egemonia di per sé contraddittoria e complessa che può trovarsi appesa a decisioni di parlamentari impreparati, mossi da una cieca ideologia e di conseguenza poco responsabili. La tensione tra la quotidianità di una politica (politics) litigiosa, conflittuale e polarizzata e le esigenze di una azione di governo (policy) coerente e globale ha scandito tante fasi della storia degli Stati Uniti, della loro azione internazionale e della ascesa della loro potenza. Così come l’ha scandita la dialettica tra Legislativo ed Esecutivo, tra un’opinione pubblica riluttante a sostenere politiche estere attive e globali ed élite invece internazionaliste e interventiste. Eppure questa tensione e questa dialettica sembrano avere raggiunto con il caso dello shutdown un livello nuovo e senza precedenti. Una fazione minoritaria di un partito di minoranza ha preso in ostaggio il paese e, in una certa misura, il resto del mondo pur di raggiungere il suo scopo, non temendo un default e una nuova recessione, i cui effetti negativi sull’economia globale sono difficili da immaginare. Si tratta di una fazione pronta dunque a minare l’egemonia del proprio paese, pur di riaffermare la propria purezza ideologica, preservare il proprio seggio al Congresso o, più banalmente, poter trascorrere qualche ora sotto la luce dei riflettori.

Nonostante il peso elettorale assunto da questi gruppi oltranzisti vada man mano diminuendo all’interno del partito repubblicano, tale minoranza è stata capace di mettere sotto ricatto l’intero partito che detiene la maggioranza alla Camera dei Rappresentanti. Guardando al futuro, tuttavia, non sembra che il sistema politico-istituzionale statunitense, resistente ormai da due secoli seppur con piccoli aggiustamenti, possa subire grandi cambiamenti. È invece probabile che il partito Repubblicano, se vorrà concorrere con speranza alle presidenziali del 2016, dovrà riallinearsi al centro, la dislocazione che più consente di attirare l’elettorato decisivo per qualsiasi affermazione elettorale. Saranno comunque le elezioni di medio termine del 2014 che sanciranno il giudizio degli americani sulle responsabilità dello shutdown e determineranno i futuri orientamenti sia dei repubblicani che dei democratici.

Note:

  1. Il deficit nella bilancia dei pagamenti è di fatto rimasto contenuto fino agli anni ’60. Cfr. http://www.econlib.org/library/Enc1/FederalBudget.html. Va inoltre detto che il tetto del debito, introdotto per la prima volta nel 1919,  è stato innalzato per più di 70 volta dagli anni 60 ad al 2011.
  2. Oltre a ridefinire l’organizzazione amministrativa delle forze armate, nel 1947  il National Security Act istituì due principali strumenti di difesa nazionale: la CIA e il Consiglio per la Sicurezza Nazionale. Per un approfondimento si rimanda a D. T. Stuart, Creating the National Security State. A History of the Law that transformed America, Princeton adn Oxford, Princeton University Press, 2008.
  3. Su questo punto si veda G. D’Ignazio, Politica e amministrazione negli Stati Uniti d’America, Milano, Giuffrè, 2004, pp. 59-63, in particolare p. 59.
  4. Ai sei iniziali Dipartimenti esecutivi – Department of State, Treasury, Attorney General (ufficio poi trasformato in dipartimento di giustizia nel 1870), Department of War, Post Office Department, Department of the Navy – nel corso nell’800 si affiancarono il Deparment of Interior e il Department of Agriculture. Tutti gli altri Dipartimenti ad oggi attivi vennero introdotti a partire dal Novecento.
  5. Il XVI emendamento della Costituzione degli Stati Uniti recita: “Il Congresso avrà la facoltà di imporre e riscuotere tasse sui redditi derivanti da qualunque fonte, senza ripartirle tra i vari Stati e senza dover tenere conto di alcun censimento”. Cfr. Skovronek.
  6. Si veda H. Rockoff, The Origins of the Federal Budget, in «The Journal of Economic History», vol. 45, n. 2 (Jun., 1985), pp. 377-382. Come è facilmente intuibile, l’introduzione del Federal Budget è intrinsecamente legata alla crescita del sistema amministrativo e ad una sua migliore articolazione.
  7. Si tratta dell’ormai ben nota fazione del Tea Party, sul quale è già stato qui pubblicato uno specifico contributo (http://www.ceraunavoltalamerica.it/2012/06/occupy-wall-street-and-the-tea-party/).
  8. “Essential services, such as social security and Medicare payments, will continue. The US military service will keep operating, and Obama signed emergency legislation on Monday night to keep paying staff. But hundreds of thousands of workers at non-essential services, from Pentagon employees to rangers in national parks, will be told to take an unpaid holiday”, in Weardem, Graeme, U.S. Shutdown. A guide for non-americans, in «The Guardian», Tuesday October 1st, 2013 [http://www.theguardian.com/world/2013/sep/30/us-shutdown-explainer-non-americans]. Per ulteriori approfondimenti sul congedo dei funzionari pubblici si rimanda a Stuart, Heather, US shutdown: what will happen and who will it affect? 800,000 federal workers sent home without pay and estimated $400m knocked off economic output each day in lost pay, in «The Guardian», Saturday October 5th, 2013  (http://www.theguardian.com/world/2013/oct/05/us-shutdown-what-will-happen-who-affect); Associated Press in Washington, US House passes bill to retroactively reimburse furloughed workers Bill, backed by White House, will reimburse federal government employees for lost pay once the government reopens, in «The Guardian», Saturday October 5th, 2013  (http://www.theguardian.com/world/2013/oct/05/house-representatives-pass-bill-reimburse-furlough-workers).

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