Ten years later: Le relazioni transatlantiche a dieci anni dalla loro crisi più profonda

TTIP - Some assembly required (immagine di Stuart Armstrong).

TTIP – Some assembly required. (Immagine di Stuart Armstrong)

Mentre sembra scongiurato il rischio di “default” in seguito all’accordo trovato al Senato, lo “shutdown” che ha in questi giorni colpito le spese federali statunitensi ha avuto ripercussioni – sebbene temporanee – anche sui rapporti internazionali transatlantici: uno degli effetti pratici è infatti stato, nel mese di ottobre, la momentanea sospensione (causa mancanza di fondi per pagare la delegazione americana) delle trattative relative alla costituzione di un’area di libero scambio e di un mercato unico di merci e investimenti tra le due sponde dell’Atlantico – una delle risposte elaborate da Stati Uniti e Unione Europea per contrastare la grave crisi e riportare le rispettive economie sui binari della crescita.  

Questo articolo offre una più ampia riflessione sui rapporti tra Stati Uniti ed Europa negli ultimi dieci anni, analizzando – tramite l’esempio di due eventi recenti come il “caso datagate” e i negoziati sulla TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) – come la dimensione economica abbia spesso costituito una sfera di convergenza mentre le questioni di sicurezza internazionale abbiano al contrario generato tensioni e incomprensioni tra le due sponde dell’Atlantico. Il problema dello “shutdown” e le difficoltà fiscali del governo federale devono comunque far riflettere su come le divisioni interne alla politica e società americana, oltre a quelle già da tempo evidenti nell’ambito della “comunità europea”, costituiscano elementi problematici nella definizione dei rapporti transatlantici, come dimostrano proprio la momentanea sospensione dei negoziati TTIP.

 

2003–2013: storia di una crisi fra alleati

A dieci anni da quella che è stata considerata la più grave crisi nelle relazioni transatlantiche del periodo post-guerra fredda – ovvero le profonde divisioni politiche sorte in occasione della campagna militare in Iraq del 2003 – ci troviamo in questi primi nove mesi del 2013 ad assistere a segnali contraddittori circa le relazioni tra Stati Uniti ed Europa. Da una parte le negoziazioni sulla possibilità di istituire una Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) sembrano dimostrare come dal punto di vista economico i rapporti siano solidi ed in dinamica evoluzione; dall’altra, invece,  il cosiddetto “scandalo datagate” e la difficoltà nel trovare una posizione comune circa la questione siriana sembrano essere solo gli ultimi solchi scavati tra due sponde dell’Atlantico quantomeno in stasi, certamente non in avvicinamento sul terreno delle questioni di politica estera e sicurezza internazionale.

Nel 2003 Robert Kagan 1 descrisse le visioni profondamenente differenti di Stati Uniti ed Europa sul piano della politica internazionale, ricorrendo all’efficace metafora secondo la quale  “Americans are from Mars and Europeans are from Venus”. Al termine delle proprie considerazioni, lo stesso Kagan concludeva: “it is time to stop pretending that Europeans and Americans share a common view of the world, or even they occupy the same world”. Qualche mese dopo, in effetti, con l’inizio dell’operazione “Iraqi Freedom” le relazioni transatlantiche sembrarono arrivare ad un punto di non ritorno: un gruppo di paesi europei, guidati da Francia e Germania, imputavano agli Stati Uniti di agire unilateralmente e di volerli così ostracizzare dalla gestione delle crisi internazionali; gli americani, dal canto loro, ritenevano invece che una parte del continente  europeo – dopo le iniziali manifestazioni di solidarietà nel post-11 Settembre – gli stesse voltando le spalle, lasciando proprio agli Stati Uniti il difficile compito di combattere un problema comune qual era il terrorismo internazionale. A tal proposito, il segretario della Difesa Donald Rumsfeld parlò di una sostanziale cesura apertasi all’interno della NATO fra una “old Europe” ed una “new Europe”.

La crisi irachena scatenò quindi un intenso dibattito tra gli studiosi di politica internazionale riguardo al futuro delle relazioni transatlantiche: a poco più di dieci anni dalla caduta del muro di Berlino ci si chiedeva se gli Stati Uniti e l’Europa potessero ancora essere considerati alleati; se l’ordine internazionale post-Guerra Fredda a guida americana – il “momento unipolare”, come venne definito da Charles Krauthammer – potesse ancora considerarsi solido; e se, in mancanza di un nemico comune, “marziani” e  “venusiani” avrebbero continuato a cooperare o avrebbero invece iniziato ad operare una strategia di “balancing” sia sul terreno politico che su quello economico. 2

Già a partire dal 2005, una volta vinte le elezioni, George W. Bush cercò nel suo secondo mandato di ricomporre la frattura tra le due sponde dell’Atlantico; fu aiutato in questo compito dal fatto che, sia in Francia che in Germania, i neoeletti Nicolas Sarkozy – non a caso ironicamente soprannominato “l’américain” dai quotidiani francesi – e la cancelliera Angela Merkel erano a loro volta alla ricerca della via della riappacificazione. Specialmente sotto il profilo delle relazioni economiche i rapporti fra Stati Uniti ed Europa sembravano più che mai buoni: nel 2007 fu firmato con l’Unione Europea un accordo per l’apertura dei rispettivi mercati delle compagnie aeree (Open Skies Agreement) e, soprattutto, venne istituito il Transatlantic Economic Council (TEC), un forum permanente pensato per programmare e favorire l’integrazione tra le due aeree economiche. Fu però solo con l’amministrazione Obama – anche grazie all’appeal esercitato dal nuovo presidente americano sull’opinione pubblica europea – che vennero superate le incomprensioni determinate dall’enfasi unilaterale dell’era Bush e si aprì una nuova fase di reciproca cordialità. Tuttavia, nuove trasformazioni già si profilavano all’orizzonte: la crisi economico-finanziaria, le primavere arabe e l’inarrestabile ascesa economica e militare cinese mettevano, infatti, la nuova amministrazione di fronte alla necessità di riconsiderare le priorità strategiche. Nel novembre 2011, sia il presidente sia l’allora segretario di Stato Hillary Clinton resero palese come in politica estera il focus degli interessi nazionali americani si stesse spostando dall’Europa e dal Medio Oriente verso l’Asia orientale. Intervenendo nelle aule del parlamento australiano, Obama si espresse  nei seguenti termini: “as a Pacific nation, the United States will play a larger and long-term role in shaping this region and its future, by upholding core principles and in close partnership with our allies and friends”; definendo poi la regione Asia-Pacifico come una “top- priority” nell’agenda di politica estera americana. 3 Pochi giorni dopo, Hillary Clinton, pubblicando su “Foreign Policy” l’ormai celebre articolo America’s Pacific Century, 4 ribadì il concetto ed utilizzò per la prima volta il termine “pivot” per indicare il ribilanciamento verso l’Asia-Pacifico degli interessi politici, economici e militari americani. Uno dei primi risultati visibili di questa nuova grande strategia globale intrapresa dagli Stati Uniti sarebbe  dunque consistita nella cosiddetta dottrina del leading from behind, lasciare cioè, come nel caso della Libia nel 2011 o del Mali nel 2013, che i governi europei (in uno spirito di rinnovato interventismo) si occupassero direttamente delle crisi politiche e militari nel Grande Medio Oriente, usufruendo dell’appoggio politico e logistico americani.

Stabilire oggi la portata di questo nuovo corso della politica estera americana non è certamente facile: indubbiamente la gestione dell’ascesa cinese costituisce la vera grande sfida che l’America dovrà affrontare nel XXI secolo se vorrà mantenere quella leadership globale finora detenuta; tuttavia la forte volontà dell’amministrazione Obama di intervenire nella guerra civile siriana dimostra come ancora il Medio Oriente rappresenti un centro di interesse fondamentale per la sicurezza statunitense. Inoltre gli affari economici interni (occupazione, crescita ed innovazione) rappresentano – nel momento in cui lo spettro della crisi pare allontanarsi – la vera priorità dell’azione di governo e da questo punto di vista i rapporti con l’Europa sembrano essere più che mai importanti. A prescindere dell’ascesa dei BRIICS e delle nuove economie emergenti, il cuore del sistema economico e finanziario internazionale continua ad essere centrato sull’Atlantico, dove  risiede il 40% del PIL mondiale, viaggia il 30% del commercio transnazionale e si svolgono la maggior parte delle transazioni finanziarie. Ecco perché la proposta di un grande accordo di integrazione economica – tra quelle che continuano ad essere le due più importanti entità del sistema internazionale, in quanto a peso specifico – costituisce una scelta strategica di ampia veduta, dal forte valore anche politico.

La Transatlantic Trade and Investimenti Parternship (TTIP)

Il 12 febbraio 2013 – nel discorso annuale sullo stato dell’Unione – Obama comunicava al Congresso e alla nazione che la sua amministrazione si sarebbe impegnata a predisporre una serie di negoziati con l’Unione Europea allo scopo di creare con essa un’area di libero scambio denominata Transatlantic Trade and Investiment Parternship (TTIP). 5 Nonostante l’annuncio venisse sbrigativamente risolto nell’ambito di una serie di iniziative nazionali volte alla ripresa economica e al rilancio occupazionale, il presidente ufficializzava la volontà delle parti di portare a compimento un progetto che, se realizzato, risulterebbe probabilmente la più rivoluzionaria trasformazione nei rapporti transatlantici a partire dall’istituzione dell’Alleanza Atlantica nel 1949. 6 Nella parziale indifferenza di una stampa e di un’opinione pubblica distratte dalla guerra civile siriana e dalle questioni politiche ed economiche di ordine interno, in primavera è stato stabilito il calendario di incontri bilaterali che, iniziati nel luglio scorso, continueranno quest’anno, ed entro la fine del 2014 potrebbero portare alla stesura di un accordo definitivo.

In che cosa consisterà quindi questa nuova parternship transatlantica, se verrà effettivamente realizzata? Gli obiettivi principali del progetto erano stati già anticipati dallo High-Level Working Group on Jobs and Growth (HLWG), un gruppo di analisi istituito nell’ambito del Transatlantic Economic Council, che, sempre nel febbraio 2013, in un rapporto finale su un lavoro di circa due anni, aveva delineato una serie di misure ritenute necessarie all’espansione delle opportunità economiche tra le due sponde dell’Atlantico: eliminare, o ridurre considerevolmente, le barriere tariffarie e non tariffarie sul mercato di beni, servizi e investimenti; uniformare e standardizzare la maggior parte dei regolamenti; intensificare la cooperazione internazionale nel perseguimento di obiettivi economici comuni; e infine, stipulare appunto un accordo condiviso e comprensivo dei precedenti obiettivi. 7

Già in passato si era in varie occasioni parlato dell’opportunità di approfondire l’integrazione delle due aeree economiche: nel corso degli anni ’90 era stato per esempio lanciato il progetto TAFTA (Transatlantic Free Trade Area), rilanciato nel 2006 dalla cancelliera tedesca Merkel. Nel caso del TTIP, non si tratterebbe però solo di abbattere le barriere tariffarie e costruire un’area di libero scambio come previsto dal TAFTA (da questo punto di vista i dazi attorno al 35% sono già piuttosto bassi), ma di creare un vero e proprio mercato unico di beni, servizi, investimenti e appalti pubblici; uno scopo raggiungibile tramite l’abolizione di tutte quelle barriere formali e informali, burocratiche e regolamentari, che oggi dividono le due aeree economiche. Per fare alcuni esempi: la standardizzazione delle norme di sicurezza nel settore automobilistico arrecherebbe un enorme vantaggio ai produttori di entrambe le sponde dell’Atlantico che gioverebbero di un notevole abbattimento dei costi e vedrebbero raddoppiare il potenziale di mercato; oppure, la possibilità delle aziende americane ed europee di partecipare alle rispettive gare di appalto aumenterebbe la concorrenza e permetterebbe alle amministrazioni pubbliche di risparmiare importanti risorse; così come sarebbe benefico per i consumatori, dal punto di vista dell’abbassamento dei prezzi, un più ampio mercato dei servizi.

Ciò che renderà difficili le negoziazioni non consiste solo nel tentativo di appianare le  differenze regolamentari ma anche, e forse soprattutto, in alcune fondamentali differenze di natura culturale. Il settore agricolo rappresenta un esempio di tutto rilievo: i regolamenti europei sono infatti molto severi sul tema degli OGM – con un’opinione pubblica nettamente schierata – mentre la legge americana permette ai propri produttori di farne largo uso; inoltre le leggi statunitensi non riconoscono i prodotti di origine controllata, che da questa parte dell’Atlantico costituiscono invece un patrimonio gelosamente custodito da alcune nazioni, in particolare nell’Europa mediterranea. Anche il settore dell’intrattenimento è stato fin da subito soggetto a polemiche, con il governo francese risoluto a tenerlo fuori dal negoziato per mantenere viva la grande quantità di sussidi pubblici ricevuti dall’industria cinematografica in nome della “exception française”. Non solo, tra le due sponde dell’Atlantico vigono anche sensibilità sociali totalmente differenti: sul tema del lavoro, del rapporto tra pubblico e privato, sul ruolo del welfare state, la cultura americana è in gran parte ostile al big goverment, e predilige lasciare che sia il mercato a gestire tali questioni. Potremmo effettivamente dire che gli europei sono forse più “venusiani” in ambito socio-economico di quanto non lo siano in politica internazionale, fieri come sono delle conquiste ottenute negli ultimi sessant’anni in termini di protezione sociale. 8 Infine, un ultimo esempio è costituito dalle leggi sui mercati finanziari: mentre l’amministrazione Obama ha utilizzato il pugno di ferro, regolamentando il mercato dei prodotti finanziari ed imponendo regole più severe ai fondi di investimento, questi progressi in Europa non sono stati ancora compiuti.

Non è però su queste questioni che i negoziati nel giugno scorso hanno rischiato, ancora prima di cominciare, di naufragare, ma è stato a causa del cosiddetto scandalo “datagate”.

Lo “scandalo datagate”

Quando nelle ultime settimane di maggio, Edward Snowden, ex dipendente della CIA, spedì al “Washington Post” e al “Guardian” prove inerenti il programma di spionaggio PRISM ad opera dell’americana National Security Agency (NSA), si pensava che gli unici soggetti colpiti fossero i privati cittadini. Forti reazioni sia all’interno degli Stati Uniti che all’estero hanno minato la credibilità di Washington e del presidente Obama, atteso in Europa per la seconda settimana di giugno sia per prender parte alla riunione del G-8 a Belfast, in Irlanda del Nord, sia per visitare Berlino e tenere un discorso alla Porta di Brandeburgo sui rapporti tra Germania e Stati Uniti. A cinquant’anni dal famoso discorso del Presidente Kennedy “Ich bin Ein Berliner”, del 26 Giugno 1963, era fin troppo facile sottolineare le differenze tra l’America come bastione a difesa delle libertà individuali degli anni ’60 e l’America “spiona” del 2013. Il tweet sarcastico di Peter Thompson, giornalista del Guardian, sembrava fotografare alla perfezione la situazione: “given PRISM will his speech become known as the “Ich bin ein East Berliner” speech?”. 9

Quando però si è scoperto che le istituzioni europee, le Nazioni Unite e le cancellerie di mezza Europa erano al centro del progetto di spionaggio statunitense, le relazioni con i paesi europei coinvolti hanno seriamente cominciato a scricchiolare. Quando il 29 giugno sono state pubblicate sullo “Spiegel” e sul “Guardian” le prime indiscrezioni inerenti allo scandalo è emerso che trentotto “target”, tra ambasciate e missioni diplomatiche, comprese le sedi delle istituzioni dell’Unione Europea erano oggetto dei programmi di spionaggio della NSA. Le reazioni non hanno tardato ad arrivare: il ministro della Giustizia tedesco, Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, ha bollato la questione con l’espressione “metodi da guerra fredda”, mentre il Presidente del Parlamento Europeo, Martin Schulz, ha dichiarato “if it is true, it is a huge scandal. That would mean a huge burden for relations between the EU and the US. We now demand comprehensive information”. 10 È stata però Viviane Reding, Commissario europeo per la Giustizia, a mettere esplicitamente in discussione i negoziati sul TTIP: “we cannot negotiate over a big trans-Atlantic market if there is the slightest doubt that our partners are carrying out spying activities on the offices of our negotiators”. 11 Rispondendo all’indignazione europea, il presidente Obama, in un discorso tenuto lo scorso 9 agosto, ha dichiarato: “the main thing I want to emphasize is that I don’t have an interest and the people at the NSA don’t have an interest in doing anything other than making sure that[…] we can prevent a terrorist attack”. 12 La giustificazione dei vari programmi di spionaggio internazionale si basa sulla prevenzione da possibili attacchi terroristici. Del resto, è stato mediante il ricorso al Patriot Act, legge federale introdotta nel 2001 in seguito agli attentati del 11 Settembre e prorogata per altri quattro anni nel 2011 su richiesta del presidente Obama, che si sono potuti istituire così vasti programmi di spionaggio – legge che comunque lo stesso Obama ha dichiarato, nella sopra citata conferenza del 9 Agosto, di voler riformare per renderla più trasparente e al contempo più efficace.

Una Nato economica?

Al di là delle minacce e del gran polverone estivo alzato in Europa da media e personaggi pubblici, la possibilità che i negoziati sul TTIP potessero essere sospesi è stata però superata cosicché in ottobre questi proseguiranno come da calendario. Da un lato, questo episodio sembra dimostrare come persista una profonda differenza di vedute nella visione del concetto di “sicurezza internazionale” e sui metodi tramite i quali questa vada perseguita; dall’altro, la volontà di procedere ad una graduale integrazione tra i due mercati prova come dal punto di vista economico le relazioni transatlantiche non solo siano solida, ma vi sia anche una volontà condivisa di ulteriori rafforzamenti. Gli americani vorrebbero che l’Europa si assumesse più responsabilità politiche nel mantenimento dell’ordine internazionale, mentre l’Europa, da parte sua, ha invece dimostrato di non accettare l’unilateralismo statunitense e vede oggi con sospetto il pivot americano verso l’Asia. Nonostante però tutte le differenze – comprese quelle culturali – europei e americani hanno una visione del mondo tutto sommato simile e restano i maggiori promotori mondiali di liberalismo politico e libero mercato. Se il progetto TTIP dovesse andare in porto, infine, non si tratterebbe solo di un successo economico, ma anche di un rafforzamento del legame politico, concepito forse nell’ambito di un progetto strategico di più ampio respiro: la nuova area economica integrata rappresenterebbe, infatti, una reazione alla crisi, uno strumento per velocizzare la ripresa ed una risposta alle economie emergenti, che di questa iniziativa faranno le spese nel momento in cui il nuovo “mercato unico” assorbirà al suo interno parte di quelle transazioni economiche ora intrattenute con la Cina, il Brasile etc. Nonostante sia forse esagerato parlare di una “economic NATO” – come parte della stampa sta definendo la TTIP – certamente l’iniziativa dimostra come gli Stati Uniti considerino l’alleanza con l’Europa un tassello ancora fondamentale della sua strategia globale: in un mondo sempre più dominato da vincoli geo-economici e finanziari oltre che geopolitici, un’alleanza di tipo economico risulterà forse un fattore ancora determinante rispetto ad una classica alleanza militare che, effettivamente, negli ultimi anni si è nettamente indebolita.

Note:

  1. R. Kagan, Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order, Knopf, New York, 2003.
  2. Meritano di essere citati, circa le interpretazioni contrastanti sugli esiti della crisi in Iraq in relazione alla gestione dell’ordine internazionale e alle relazioni transatlantiche, G. Lundestad, Just Another Major Crisis? The United States and Europe since 2000, Oxford University Press, 2003; e C. Kupchan, The Atlantic Order in Transition. The Nature of Change in U.S.-European Relations in J. Anderson, G. J. Ikenberry, T. Risse (a cura di), The End of the West? Crises and Change in the Atlantic Order, Cornell University Press, New York, 2008.
  3. B. Obama, Remarks by President Obama to the Australian Parliament, 17 novembre 2011,  http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament.
  4. H. Clinton, America’s Pacific Century, “Foreign Policy”, novembre 2011, http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/10/11/americas_pacific_century.
  5. B. Obama, State of the Union Address, 12 febbraio 2013, http://www.whitehouse.gov/state-of-the-union-2013.
  6. La comunicazione congiunta ufficiale – Obama, Barroso e Van Rumpuy – arriverà qualche ora dopo lo speech presidenziale, vedi lo Statement from United States President Barack Obama, European Council President Herman Van Rompuy and European Commission President José Manuel Barrosohttp://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-582_en.htm.
  7. HLWG, Final Report of the U.S.-EU High Level Working Group on Jobs and Growth, 11febbraio 2013, http://www.ustr.gov/about-us/press-office/reports-and-publications/2013/final-report-us-eu-hlwg.
  8. C. Phelan, “Political Economy. Divergence and Convergence between the United States and Europe” in J. Baylis e J. Roper (a cura di), The United States and Europe. Beyond the Neo-Conservative Divide?, Routledge, 2006, pp. 176.
  9. Citato nell’articolo dello Spiegel online “ The President in Berlin: Obama Through the Prism of the Cold War” del 19 Giugno 2013; http://www.spiegel.de/international/germany/president-obama-navigates-berlin-history-amid-criticism-of-prism-a-906723.html.
  10. Citato nell’articolo dello Spiegel online “Spying out of control: EU Official Questions Trade Negotiations” del 30 Giugno 2013; http://www.spiegel.de/international/europe/eu-officials-furious-at-nsa-spying-in-brussels-and-germany-a-908614.html.
  11. Citato nell’articolo dello Spiegel online “Guardian Report: US Engaged in Vast Spying Operations in Europe” del 1 Luglio 2013; http://www.spiegel.de/international/world/us-spying-on-europe-more-widespread-than-first-thought-a-908706.html.
  12. Del 26 Agosto 2013; http://www.spiegel.de/international/world/secret-nsa-documents-show-how-the-us-spies-on-europe-and-the-un-a-918625.html.

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