La cittadinanza sociale nel Novecento americano, di Nicola Degli Esposti, Laura Roxana Neamtu, Anna Paternnostro, Cristina Rossi

Nella storia americana i primi esempi di tutela sociale si possono riscontrare a partire dai primi anni del Novecento, ovvero dalla cosiddetta età progressista. Tra il 1900 e il 1917, infatti, la vigorosa ondata di riforme che interessò gli anni delle amministrazioni Roosevelt, Taft e Wilson, si rivolse al miglioramento delle condizioni di lavoro, quello minorile in particolare, al problema degli alloggi e della salute pubblica, a interventi contro la povertà, il vizio e il crimine. Dato che le amministrazioni municipali avevano poteri limitati e il governo federale era spesso sordo a tali istanze, i progressisti condussero generalmente le loro battaglie a livello statale. In quel periodo la tutela sociale si concentrò soprattutto sui soggetti deboli o dipendenti, ovvero donne e bambini. Non a caso erano questi gli anni in cui si svilupparono anche i movimenti femminili per il suffragio universale e in cui nascevano istituiti e organismi dedicati alla tutela dell’infanzia come il National Child Labor Committee, destinato a coordinare gli sforzi di vari gruppi riformisti e a svolgere campagne politiche, e il Children’s Bureau, che era una diramazione del ministero del lavoro. Tuttavia le misure di sostegno rivolte alle donne, sempre di notevole impronta moralistica, miravano a garantire il loro ruolo di madri e mogli in una società patriarcale e non scaturivano dalla necessità di evidenziare il loro status di cittadine e il loro ruolo nella società. Tra i soggetti più attivi nel campo della riforma sociale, infatti, furono moltissimi gli enti religiosi e le organizzazioni filantropiche.

Alla vigilia della Prima guerra mondiale i progressisti avevano ottenuto in campo sociale diverse vittorie, anche se parziali, e molti dei problemi che li avevano preoccupati sarebbero stati ereditati da una nuova generazioni di riformisti vent’anni più tardi. Negli anni del dopoguerra gli Stati Uniti entrarono in un’era di prosperità fino ad allora senza precedenti, pertanto la questione della tutela sociale passò in secondo piano, per poi tornare a primeggiare con tutta la sua urgenza dopo il 1929. Nel drammatico contesto della depressione economica, il presidente repubblicano Hoover si oppose a ogni ipotesi di intervento federale, attribuendo ai governatori degli stati il compito di intervenire in favore delle vittime della crisi.

Poster del 1936 che pubblicizza il sistema di previdenza sociale istituito dal Social Security Act.

Poster del 1936 che pubblicizza il sistema di previdenza sociale istituito dal Social Security Act.

La svolta avvenne nel 1932, con l’elezione alla Casa Bianca del democratico Franklin Delano Roosevelt, il quale propose un vasto piano di interventi federali con l’obiettivo di fare ripartire i consumi degli americani e di conseguenza l’economia nel suo complesso: questo progetto avrebbe preso il nome evocativo di New Deal. Con la lunga presidenza Roosevelt (fu rieletto anche nel 1936, nel 1940 e nel 1944) prese corpo una tendenza centralizzatrice volta ad assegnare la responsabilità in campo sociale al governo federale. Gli stati dovevano limitarsi a usare i finanziamenti in base alle disposizioni stabilite dal centro. Il soggetto sociale al quale si rivolse il New Deal, diversamente dal periodo progressista, era il breadwinner l’operaio bianco padre di famiglia, ora disoccupato: tutelarlo avrebbe avuto effetti positivi sul potere d’acquisto dell’intera famiglia e quindi anche dei soggetti da questo dipendenti. Nell’insieme di riforme che caratterizzarono il New Deal vanno ricordati soprattutto due atti concernenti il campo della tutela sociale: il Federal Emergency Relief Act del 1933 e il famoso Social Security Act del 1935. Per quanto riguarda il primo, il governo autorizzò uno stanziamento di 500 milioni di dollari da assegnare agli stati per sussidi diretti e l’attuazione di questo programma fu affidata a un operatore sociale di New York, Harry Hopkins, convinto assertore del fatto che il governo dovesse fornire al disoccupato un’occupazione retribuita anziché limitarsi a versargli un sussidio. Per cui vennero messi a punto progetti di ogni tipo per dare lavoro ai disoccupati. Insomma si andava delineando uno stato sociale secondo la forma successivamente etichettata “Beveridge più Keynes”, ovvero secondo quel modello per cui la tutela sociale delle persone in difficoltà avrebbe dovuto anche stimolare l’incremento dei consumi per l’indispensabile ripresa economica. Il Social Security Act invece creò per la prima volta un sistema nazionale obbligatorio per la pensione di vecchiaia e un sistema misto, gestito dalle autorità federali e dagli stati, per le previdenze a favore dei disoccupati, reperendo fondi per tali attività mediante trattenute sugli stipendi e contributi versati dai datori di lavoro. Molte in realtà furono le critiche a questo atto: l’insufficienza delle pensioni, l’esclusione di alcune categorie di lavoratori, l’assenza di una forma di previdenza per la malattia. A ogni modo però, questo atto fu un punto di riferimento importante per la successiva legislazione in materia. Sul versante delle opere pubbliche fu avviata la creazione di centinaia di migliaia di posti di lavoro attraverso la costruzione di numerose infrastrutture ad opera del governo federale, la più importante delle quali fu la Tennessee Valley Authority. Ma, sulla ripresa dell’occupazione agì in maniera più incisiva la corsa agli armamenti avviata nella seconda metà degli anni Trenta a causa del clima plumbeo che cominciava a circolare nel mondo, dello scoppio della Seconda guerra mondiale nel 1939 e dell’intervento americano nel 1941.

La fine della guerra e l’inizio della cosiddetta età dell’oro rappresentarono un’epoca di straordinaria diffusione del benessere e dell’American way of life tra strati molto ampi della società americana; questa diffusione del benessere fu conseguenza del trionfo del sistema rooseveltiano-keynesiano che proseguì anche sotto la presidenza Truman (1945–1952) e quella Eisenhower (1952–1960).  Quest’epoca, rimasta scolpita come mitica nell’immaginario collettivo statunitense ben oltre la realtà delle cose, non era però esente dalla macchia della forte sperequazione sociale, delle sacche di povertà, dalle minoranze escluse. Gli anni Sessanta videro, infatti, l’esplosione di tutte queste contraddizioni e l’emersione di nuovi soggetti – gli afro-americani, gli studenti, le donne – che contestavano radicalmente il sistema. Il presidente Kennedy (1960–1963) e il suo successore Johnson (1963–1968) guidarono l’America in questo turbolento decennio e provarono a dare una risposta alla contestazione.

Poster del 1965 che pubblicizza l’istituzione del programma Medicare.

Poster del 1965 che pubblicizza l’istituzione del programma Medicare.

In particolare durante la presidenza di Lyndon Johnson fu avviato un ambizioso tentativo, la Great Society, di estendere lo stato sociale anche alle categorie minoritarie escluse dal New Deal. L’obiettivo della legislazione sociale approvata era quello di combattere lo “scandalo della povertà” nel paese più ricco del mondo. Gli anni Sessanta erano, infatti, caratterizzati da un elevato tasso di espansione economica che indusse intellettuali come l’economista John Kenneth Galbraith a sostenere che, mentre il resto del mondo si confrontava con il difficile problema della povertà, negli Stati Uniti “i singoli individui avevano accesso a comodità – cibo, intrattenimento, trasporto pubblico” 1. Quattro anni dopo Michael Harrington, con il libro The Other America, mostrò chiaramente come negli Stati Uniti esistesse una “cultura della povertà” che affliggeva migliaia di “lavoratori non qualificati, contadini, minoranze, persone per le quali il lavoro non era solo sporadico, ma anche degradante e demoralizzante” 2. La legislazione sociale della Great Society mirava perciò all’eliminazione della “cultura della povertà” e a reintegrare nella società americana a pieno titolo intere categorie sociali che erano state emarginate. Parliamo in primo luogo degli afro-americani che, dopo anni di lotte non violente guidate da Martin Luther King, ottennero due provvedimenti fondamentali. Il primo, il Civil Rights Act del 1964, rendeva incostituzionale la segregazione razziale, il secondo, il Voting Rights Act del 1965, rendeva effettivo il diritto di voto dal quale i neri – specialmente nel Sud – erano sostanzialmente esclusi da un insieme di norme che complicavano il procedimento. Agli afro-americani e ad altre minoranze furono indirizzati programmi di sostegno per l’inserimento nelle scuole e nel mondo del lavoro, con un sistema di quote che garantiva loro l’accesso preferenziale negli impieghi pubblici e nelle scuole superiori attraverso un meccanismo che prese il nome di affirmative action. Un ruolo importante lo assunsero anche i provvedimenti volti a superare il deficit storico del welfare americano, ovvero l’assenza di un sistema sanitario pubblico. A supplire parzialmente a questa mancanza intervennero i programmi Medicare e Medicaid, come integrazione del Social Security Act del 1935, e furono approvati per garantire il sostegno sanitario agli anziani il primo e alle famiglie povere il secondo. I programmi miravano a coprire svariati costi ospedalieri con una tassa su lavoratori e datori di lavoro. Il punto debole del provvedimento era rappresentato però dal fatto che non era in grado di coprire le malattie croniche né le degenze e vi erano pochi controlli dei costi. Il programma della Great Society tentò non solo di dare assistenza ai più deboli, ma anche di renderli partecipi alla crescita dei programmi sociali loro destinati. A tale scopo, con l’Equal Employment Opportunity Act del 1964 fu adottato il Community Action Program, che mirava, tramite il lavoro di numerose agenzie diffuse sul territorio nazionale, non solo a prestare vari servizi per i bisognosi – consulenze legali, formazione al lavoro e altro ancora –, ma anche a tentare di coinvolgerli nei vari programmi. La massima partecipazione possibile degli assistiti era vista come una modalità per consentire la loro crescita come individui, oltre che come mezzo per migliorare la loro condizione sociale.

Le politiche “johnsoniane” rappresentarono un punto di svolta radicale. Cercando di allargare a tutte le categorie escluse dal benessere ottenuto dagli americani nel dopoguerra, il successore di Kennedy mise in crisi il blocco sociale – ed elettorale – formatosi negli anni del New Deal, che aveva garantito più di trent’anni di egemonia liberal. Fu appunto durante il decennio successivo e la presidenza del successore di Johnson, il repubblicano Richard Nixon (1968–1974) che avvenne quello spostamento di elettori che consentì al Grand Old Party di “conquistare” il quarantennio successivo.

Le presidenze di Nixon e di Jimmy Carter (1976–1980) rappresentarono una fase di transizione. I due presidenti, considerati dei “moderati” nei rispettivi partiti, non misero in discussione i pilastri dello stato sociale conquistati nei decenni precedenti, ma neanche riuscirono a rispondere ai grandi avvenimenti che stavano cambiando nel profondo l’America: la crisi economica a partire dal 1973, la guerra e la sconfitta militare in Vietnam, lo shock nazionale dello scandalo Watergate, la radicalizzazione della contestazione di studenti e afro-americani. In particolare i democratici sembrarono non essere in grado di fermare la forte emorragia elettorale del ceto medio bianco verso il Partito repubblicano. Questo settore della società, che aveva raggiunto il benessere negli anni Cinquanta, vedeva la sua posizione economica sempre più debole a causa della crisi e incolpava le politiche della Great Society di averlo impoverito in favore delle minoranze.

Manifestazione del 22 luglio 1981 contro i tagli alla Social Security proposti da Reagan.

Manifestazione del 22 luglio 1981 contro i tagli alla Social Security proposti da Reagan.

Parallelamente – ma anche conseguentemente – a questi fenomeni, nel GOP andava riprendendo spazio quella corrente del conservatorismo americano più ostile all’intervento pubblico e per nulla compromissoria con il New Deal. Lo sviluppo del neo-conservatorismo aprì la strada alla vittoria elettorale di Ronald Reagan (1980–1988) e all’avvio di pesanti politiche di tagli alle tasse e alla spesa sociale. Il nuovo presidente mise in ginocchio i sindacati e smantellò quello che poté dello stato sociale fino a che non fu costretto a fermarsi di fronte a un’opposizione inaspettata dell’opinione pubblica americana mentre si apprestava a intervenire su capisaldi come il Social Security Act e le sue integrazioni sanitarie. Durante i due mandati presidenziali, la spesa pubblica però non diminuì affatto a causa dell’aumento notevole dei fondi per la difesa. Questa politica di tagli fiscali – in particolare per i ricchi – e di progressivo aumento del debito pubblico, secondo alcuni analisti fu un tentativo di “affamare la bestia” dello stato sociale per impedire a future amministrazioni democratiche di trovare le risorse per espandere il welfare 3. Seppure sia possibile discutere se questa fosse o meno l’intenzione di Reagan, è comunque innegabile che le conseguenze andarono in quella direzione, come mostrò la situazione che trovarono i democratici al loro ritorno alla Casa Bianca. L’amministrazione Clinton (1992–2000), dopo alcuni tentativi di correggere le sperequazioni fiscali dell’epoca Reagan, fu costretta ad attuare una politica rigorista in tema di spesa pubblica e ad abbandonare il progetto di una riforma complessiva della sanità. A bloccare i tentativi riformisti e a spostare su posizioni centriste il Partito democratico fu anche il clima politico generale che si respirava nel paese dopo dodici anni di governi conservatori: in un sondaggio di quegli anni il 50% degli americani dichiarò di considerare il termine liberal un insulto 4.

Il clima mutò progressivamente nel corso del primo decennio del XXI secolo. La politica estera del repubblicano George W. Bush – le costosissime, in termini economici e umani, guerre in Afghanistan e Iraq – spostarono l’opinione pubblica americana su posizioni più critiche verso i conservatori. La crisi finanziaria scoppiata tra il 2007 e il 2008, inoltre, rese chiaro a molti elettori le conseguenze delle politiche neoliberiste e di deregulation dei decenni precedenti e spinse molti elettori a scegliere il candidato democratico Barack Obama, che propose una campagna elettorale più spostata a sinistra e nella quale emergevano molti riferimenti alla tradizione liberal e al New Deal. Non a caso, al termine del suo primo mandato Obama è riuscito a realizzare la riforma sanitaria che era sfuggita a Bill Clinton anche, e soprattutto, grazie al nuovo clima politico che si respira negli Stati Uniti.

Note:

  1. J.K. Galbraith, The Affluent Society, Houghton Mifflin, Boston, 1984, p. 260.
  2. M. Harrington, The Other America, Macmillan, New York, 1964, p.1-2.
  3. G. Mammarella, Liberal e conservatori, Laterza, Roma-Bari, 2004, p.144.
  4. Ibid., p.92.

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