Le relazioni degli Stati Uniti con il Medio Oriente durante la rivoluzione petrolifera, 1969–1974

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Il progetto di ricerca si propone di analizzare la dimensione petrolifera nella relazioni internazionali (limitatamente all’area del Medio Oriente) durante gli anni dell’Amministrazione Nixon. In sintesi, alla luce anche della documentazione britannica, nel periodo in questione il mercato dell’oro nero subì una vera e propria rivoluzione. Infatti, da un mercato di consumatori, in cui prezzi e produzione erano determinati dalle compagnie petrolifere, si passò ad uno dei produttori, nel quale prezzi e politiche produttive erano decisi dai produttori. Oltretutto, gli Stati Uniti si stavano trasformando da esportatori ad importatori e una buona parte del petrolio di provenienza estera era proprio quello estratto nel Medio Oriente.

Ancora alla fine degli anni Sessanta, gli americani ritenevano che i produttori non potessero commercializzare il proprio petrolio senza le compagnie petrolifere. Un tale squilibrio a favore dell’Occidente era dovuto anche al fatto che alcuni attori molto importanti del mercato energetico, quali Libia, Nigeria e Algeria, non si erano ancora affacciati sulla scena. All’alba dell’amministrazione Nixon, tuttavia, il mercato si mostrava piuttosto diverso da quello degli anni precedenti. Anzitutto, nel 1968 i produttori arabi avevano formato l’OPEC; inoltre, già da un po’ l’Unione Sovietica era diventata esportatrice di greggio e vastissimi giacimenti di gas naturale rendevano lo Stato euro-asiatico un possibile rivale anche dal punto di vista energetico. A maggior ragione, le questioni petrolifere assumevano importanza in quanto la Persia costituiva un baluardo per gli interessi nazionali degli americani. L’area del Golfo rivestiva un’importanza decisiva nella visione strategica dell’amministrazione Nixon, ma le sabbie mobili del Vietnam impedivano agli americani di assumersi una responsabilità diretta. Washington avrebbe potuto delegare a iraniani e sauditi tale funzione. Naturalmente, una scelta in tal senso avrebbe fatto affidamento su forze armate affidabili e ben equipaggiate e gli americani avrebbero fornito armi e tecnologia. Per realizzare tutto ciò, lo Shah aveva bisogno di ingenti capitali e per accumularli doveva “spremere” le compagnie petrolifere e fare pressioni sull’amministrazione americana affinché lo assistesse nei suoi tentativi.

Nel frattempo, la posizione geografica della Libia faceva sì che il trasporto dell’oro nero non fosse interessato dalla chiusura del Canale di Suez. Inoltre, la prossimità della Libia alle coste europee permetteva di immettere la materia prima sui mercati in pochi giorni. Il petrolio libico, poi, aveva un bassissimo contenuto sulfureo, il che consentiva un processo di raffinazione più rapido e meno inquinante. Infine, la gestione del petrolio era controllata da compagnie indipendenti, la maggior parte delle quali non disponeva di concessioni in altre aree geografiche. Il punto di non ritorno fu rappresentato dal colpo di stato degli Ufficiali Liberi il 1° settembre 1969. Il governo golpista era perfettamente in grado di sfruttare a proprio vantaggio la rivalità tra diverse compagnie e la Libia si trovava già in una posizione tale da poter attuare una politica di nazionalizzazioni senza danneggiare severamente i propri interessi. Infine, da lì a pochi mesi la produzione statunitense avrebbe raggiunto la massima espansione possibile, offrendo così ai produttori un ulteriore strumento di  potere. A differenza degli europei, gli interessi americani nel Golfo Persico erano molto superiori rispetto a quelli in Libia. Di conseguenza, l’amministrazione Nixon si stava dimostrando acquiescente di fronte all’offensiva di Gheddafi e questo sembrava il prezzo che gli americani erano disposti a pagare per tenere il governo nord africano allineato agli interessi occidentali. Inoltre, alla base delle politiche energetiche di Washington non vi era tanto un’attenzione alla stabilità dei prezzi, quanto alla stabilità e continuità degli approvvigionamenti. Kissinger stesso accettava che ciò accadesse per permettere allo Shah di pagare le armi necessarie per il suo regime.

Gli americani erano ancora convinti che i produttori fossero mossi esclusivamente da motivazioni economiche e ritenevano molto improbabile un uso politico del petrolio, ma ai produttori non bastava più aumentare il prezzo, bensì chiedevano di acquisirne il controllo. Sul momento, però, Nixon non colse il segnale d’allarme e ignorò l’appello delle compagnie ad assisterle nei negoziati. Tuttavia, così si stimolavano anche gli appetiti dei produttori e soprattutto gli americani avevano sottovalutato la rivalità tra i medesimi e la conseguente corsa al rialzo dei prezzi che nel giro di pochissimi anni destabilizzò il mercato e segnò l’inizio di una nuova era delle relazioni internazionali. Sembra che Nixon e Kissinger non avessero intuito la dimensione politica che il petrolio stava per assumere. L’enorme mole di denaro che i produttori accumularono fece sì che questi riuscissero a porre sotto ricatto l’Occidente, utilizzando sulla scena internazionale, e soprattutto nello scacchiere del conflitto arabo-israeliano, una nuova arma economica. Gli stessi inviati del presidente Nixon a Teheran spiegarono che gli Stati Uniti erano interessati molto più alla sicurezza dei rifornimenti, che alla stabilità dei prezzi. Quindi, purché fosse garantito il flusso di petrolio, il prezzo dello stesso poteva anche ragionevolmente aumentare. Per l’amministrazione Nixon le questioni petrolifere rappresentavano un obbiettivo secondario rispetto a disegni strategici di più ampia visione. Al fine di comprendere meglio le scelte del Presidente, non bisogna dimenticare che queste erano sempre subordinate alla strategia delcontainment. L’Unione Sovietica da alcuni anni aveva fatto il proprio ingresso nel mercato energetico del Medio Oriente. Nel 1966, Mosca aveva firmato un accordo con l’Iran, ma ancora più importanti contratti erano stati firmati con l’Iraq. Secondo il National Security Study Memorandum 114 sulla situazione energetica globale, tra gli scenari possibili previsti dagli americani il peggiore era certamente quello di un’interruzione del flusso di greggio, ma ciò implicava una forza economica da parte dei produttori, che al momento solo la Libia e, in misura minore, il Kuwait detenevano. Questo perché un embargo prolungato avrebbe inevitabilmente messo a repentaglio l’economia degli stessi produttori. L’Arabia Saudita, invece, pur possedendo vaste riserve di valuta straniera, aveva troppi interessi finanziari per optare per una soluzione così drastica. In una prospettiva più a lungo raggio, comunque, si riconosceva che l’obiettivo dei produttori non si sarebbe limitato a profitti sempre maggiori, bensì avrebbe implicato anche vantaggi politici. Di conseguenza, i governi consumatori avrebbero dovuto sviluppare nel tempo un’industria energetica alternativa.

Il 14 febbraio 1971, fu stipulato un accordo quinquennale, tramite il quale per la prima volta i produttori riuscirono ad imporre un aumento del posted price e, conseguentemente, delle imposte dovute dalle compagnie. In cambio, i produttori si impegnavano a non pretendere ulteriori aumenti per i successivi cinque anni. In seguito a tutto ciò, le compagnie il 20 marzo accettarono un altro accordo a Tripoli col gruppo dei produttori mediterranei. A questo punto, però, gli esecutivi dei Paesi produttori non si accontentavano più di un semplice aumento dei profitti, bensì intendevano acquisire la proprietà dell’industria delle materie prime. Inizialmente, le istanze dell’OPEC si limitavano ad una quota di partecipazione del 20–25%, in vista però di una comproprietà del 51%. Questa nazionalizzazione graduale avrebbe ridotto le compagnie a mere organizzazioni di gestione e commercializzazione del prodotto e i prezzi non sarebbero più stati negoziati, bensì stabiliti unilateralmente dai produttori. Ad ogni modo, vi erano numerosi motivi per i quali gli Stati Uniti dovevano conservare ottime relazioni con l’Iran. Anzitutto i persiani mettevano a disposizione degli americani infrastrutture di supporto alle attività d’intelligence. Oltre a ciò, in campo economico lo Shah svolgeva una funzione di moderatore nelle questioni petrolifere, contribuendo in buona misura anche alla bilancia dei pagamenti degli Stati Uniti. In poche parole, l’Iran era l’unico paese in grado, senza chiedere l’intervento diretto di Washington, di tutelare la sicurezza di una regione che si stimava che nel giro di dieci–quindici anni sarebbe diventata importante anche per i rifornimenti di greggio degli stessi americani. In tale contesto, Washington voleva conservare buone relazioni con i governi stabili, relazioni che si estendevano anche alla cooperazione nel campo dell’energia e di tutte le attività economiche che ne derivassero. Il 5 ottobre 1972 le parti raggiunsero un accordo generale, che prevedeva una quota iniziale di partecipazione pari al 25%, a partire dal primo gennaio dell’anno successivo e valida per tutto il 1977. Tale quota sarebbe aumentata del 5% ogni anno, in modo che nel 1982 i governi avrebbero di fatto nazionalizzato l’industria petrolifera, diventandone proprietari al 51%.

Sembra proprio che la “Twin Pillars Policy” non facesse altro che stimolare gli appetiti dell’OPEC. Finché il petrolio domestico si manteneva a basso prezzo, Washington poteva permettersi anche di deludere le aspettative di collaborazione in materia energetica deipartner europei, anche in virtù del processo di distensione con l’Unione Sovietica. Per quanto concerneva il Medio Oriente, Nixon e Kissinger si facevano promotori di una politica di “contenimento diplomatico”, lasciando che fossero le potenze regionali ad assumersi il peso della difesa e coltivando una vastissima mole di relazioni commerciali, che, nelle previsioni della Casa Bianca, avrebbero compensato l’aumento dei prezzi dell’energia. L’effetto collaterale delle politiche petrolifere nixoniane fu la rivalità tra i principali produttori. Pertanto, l’intenzione dell’amministrazione di non essere coinvolta nei negoziati e non far diventare una questione politica ciò che doveva rimanere una controversia commerciale non era più realizzabile.

Altro aspetto importante del mio lavoro riguarda le differenti posizioni e interessi tra gli alleati anglo-sassoni. L’esecutivo britannico, infatti, era preoccupato che gli Stati arabi potessero avvalersi dell’arma petrolifera come ritorsione per l’appoggio dell’Occidente allo Stato ebraico. All’inizio degli anni Settanta, importanti giacimenti di gas e petrolio erano stati scoperti nel Mare del Nord, ma Londra non avrebbe potuto raggiungere l’auto-sufficienza petrolifera prima degli anni Ottanta. Perciò, un nuovo conflitto avrebbe messo in pericolo gli interessi energetici della Gran Bretagna. All’inizio del 1973, anche Re Faisal iniziava a prendere in considerazione tale ipotesi: ben prima di quanto previsto, il greggio mediorientale era diventato essenziale, al posto di quello americano, per i rifornimenti energetici dell’Occidente. Inoltre, la svalutazione del dollaro rendeva meno conveniente mantenere la produzione ai massimi livelli. Da una prospettiva politica, invece, il regime di Sadat si presentava in una luce affatto diversa da quello di Nasser. Al tempo stesso, la Gran Bretagna aveva aderito alla Comunità Economica Europea e il governo s’interrogava su come sfruttare tale opportunità per alleviare le necessità energetiche. Tuttavia, ci si rese subito conto che la CEE era troppo dipendente dalle importazioni di greggio da Medio Oriente e Africa perché si potesse varare una seria politica di cooperazione al proprio interno. Alla luce di ciò, Londra sentiva messi in pericolo i propri interessi. Invece, gli americani affrontavano la questione nell’ottica di un confronto tra superpotenze e ritenevano che un compromesso affrettato avrebbe prodotto vantaggi per l’Unione Sovietica. Allo scoppio della Guerra dello Yom Kippur, la Casa Bianca aveva tutto l’interesse che Israele prevalesse. Però, nessuno dubitava che non si dovessero deteriorare i rapporti con i governi arabi conservatori. Perciò, non bisognava esasperare ulteriormente il risentimento arabo con un’altra vittoria schiacciante degli israeliani. Di tutt’altro genere, invece, erano le riflessioni dei britannici. Londra avrebbe dovuto subito mettere in chiaro che non avrebbe preso parte alcuna nel conflitto. Kissinger avrebbe dovuto riflettere sul fatto che le stesse compagnie si stessero rivolgendo sempre più allarmate all’amministrazione affinché essa mediasse per porre subito fine al conflitto. Oltre che per gli approvvigionamenti energetici, gli Stati produttori erano essenziali per la vita finanziaria della Gran Bretagna, in quanto erano in grado di speculare su un mercato internazionale che ruotava attorno alla sterlina. Così facendo, Londra intendeva conservare una reputazione di completa imparzialità, ma soprattutto sperava di evitare qualsiasi atto di ostilità da parte degli arabi. Quando l’OPEC annunciò un aumento del 70% del prezzo e la riduzione della produzione del 5% ogni mese finché le forze israeliane non si fossero ritirate da tutti i territori occupati, le scelte di Londra consentivano all’ex potenza imperiale di ricevere un trattamento tutto sommato privilegiato.

In conclusione, la dimensione diplomatica delle materie prima aveva aperto scenari fino ad allora inediti, ma ciò doveva servire come incentivo allo sviluppo di fonti energetiche alternative. A proposito di commerci, il Dipartimento del Commercio e dell’Industria ipotizzava che per alcuni anni i produttori arabi potessero reinvestire in Gran Bretagna parte del proprio surplus finanziario. Una tale manovra avrebbe certamente apportato benefici alla bilancia dei pagamenti del Regno Unito, incoraggiando allo stesso tempo i produttori a mantenere stabili rifornimenti. Da parte americana, Kissinger era ben conscio che le questioni petrolifere correvano sugli stessi binari delle vicende arabo-israeliane e a tal fine aveva messo in moto anche una sorta di diplomazia dell’energia. Tuttavia, si doveva accettare che le relazioni con il Medio Oriente non sarebbero più state le stesse. Gli arabi avevano scoperto di essere in grado di tenere sotto scacco l’Occidente e perciò in futuro ogni rapporto con il mondo arabo si sarebbe sviluppato su una base di interdipendenza. La cooperazione con gli Stati arabi, poi, era tanto più essenziale quanto più un gigante petrolifero come l’Arabia Saudita non nazionalizzava d’imperio la propria industria energetica, come invece avevano fatto Iraq e Libia, bensì otteneva sostanzialmente lo stesso risultato tramite negoziati. Nello stesso periodo, l’Iran quintuplicava i proventi della vendita della materia prima, dando vita immediatamente ad un colossale programma di riarmo e diventando così il centro nevralgico delle aziende di armi degli Stati Uniti. L’embargo petrolifero terminò anche perché i produttori volevano ripristinare normali relazioni commerciali con l’Occidente. Il Medio Oriente, frattanto, era diventato crocevia di armi e petrolio e ciò rappresentava una condizione necessaria per l’applicazione della Dottrina Nixon.

In ultimo, qualche parola sul ruolo di Kissinger. Egli svolse un ruolo di primo piano nell’applicazione della politica nixoniana. In particolare, si prodigò affinché gli alleati del Golfo Persico incrementassero i prezzi degli idrocarburi in quanto ingenti somme di denaro erano necessarie per pagare le armi che servivano a costruire un esercito numeroso e ben armato. Nei suoi incontri con capi di stato e di governo, Kissinger non mise mai in discussione la necessità di diminuire i prezzi, raccomandando invece che questi non aumentassero ulteriormente e limitandosi a sottolineare l’importanza della stabilità dei rifornimenti. Infine, una situazione del genere si dimostrava utile anche all’industria energetica americana, poiché lo sfruttamento delle risorse alternative era molto costoso e non sarebbe stato economicamente conveniente se il petrolio di importazione mediorientale fosse rimasto concorrenziale.

Rilevanza e innovatività

Ritengo che il lavoro si possa collocare in una cornice alquanto innovativa, almeno nel campo della storiografia nazionale. Non molte, infatti, sono state le ricerche che si sono occupate di queste tematiche. A tal proposito, posso citare il lavoro di Massimiliano Cricco, Il petrolio dei Senussi, che però si riferisce più agli anni Sessanta e solo in un capitolo conclusivo tratta gli anni di Nixon. Inoltre, l’ottimo contributo del collega si sofferma sulla Libia, mentre io cerco di abbracciare un arco spaziale più ampio. Non si può prescindere anche dal lavoro collettaneo curato da Varsori e Caviglia, Dollari, petrolio e aiuti allo sviluppo: il confronto Nord-Sud negli anni ’60–70, in cui sono presenti anche contributi di Giuliano Garavini sullo shock petrolifero del 1973 in una chiave interpretativa di confronto Nord-Sud. Il mio lavoro verterà maggiormente sulle tematiche classiche della Guerra Fredda, mettendone però in risalto la dimensione economica e i cambiamenti apportati dalla Dottrina Nixon nell’area in questione. Insomma, in quegli anni la regione mediorientale assunse una certa autonomia nei confronti delle superpotenze. In virtù della capacità di negoziare con le compagnie petrolifere ormai da una posizione di forza, e conseguentemente in ragione di un’enorme capacità di spesa, determinate nazioni diventarono interlocutori privilegiati delle potenze occidentali indipendentemente dalle tematiche del confronto Est-Ovest.

Pertanto, non ho timore di affermare che la mia ricerca potrebbe risultare rilevante e innovativa su scala nazionale, soprattutto perché la documentazione americana è stata declassificata da non molti anni. Ci sono ancora carte secretate e ciò significa che un lavoro del genere potrà essere ancora in evoluzione per diversi anni a venire.

Obiettivi

La ricerca si propone come obiettivo la stesura di una monografia, con un taglio politico-economico nelle grandi strategie internazionali, mentre in precedenza studiavo i classici rapporti bilaterali, pur nell’ambito del più ampio discorso della Guerra Fredda. I documenti in mio possesso sono affatto diversi da quelli già utilizzati e abbracciano una ben più vasta area geografica, che spazia dal Golfo Persico all’Africa settentrionale, con una piccola appendice nigeriana, utile magari per scrivere un paio di articoli a latere. Nel corso della lettura dei documenti, mi sono proposto di scrivere anche una serie di saggi sulle relazioni tra Gran Bretagna, Stati Uniti e alcuni Paesi chiave del Medio Oriente e del Nord Africa, quali la Libia. Iran e Iraq sono anche importanti perché l’uno era stato indicato da Nixon e Kissinger come bastione degli interessi occidentali nel Golfo Persico e rifornito di armi di tutte le tipologie, tranne quelle atomiche, l’altro protagonista di un confronto con la Iraq Petroleum Company, associata della British Petroleum, i cui interessi nel nord del Paese furono nazionalizzati nel 1972. Infine, è mia intenzione scrivere anche articoli sui rapporti con l’Arabia Saudita, il cui ministro per le Risorse Petrolifere, Zaki Yamani, fu l’architetto del progetto di partecipazione. A completamento dell’opera, vorrei produrre un paio di saggi sulle relazioni con la Nigeria, che nel 1971 aderì all’OPEC e diventò uno dei primi dieci produttori del mondo.

Contesto storiografico internazionale

Tra i classici della storiografia del petrolio, il più importante è senz’altro D. Yergin, The Prize: The Epic Quest for Oil, Money and Power, fondamentale per comprendere lo sviluppo dell’industria energetica dalle origini fino ad un ventennio fa e citato ripetutamente in tutti i testi che s’interessano dell’argomento. Rilevanti sono anche J.M. Blair, The Control of Oil; V.X. Hân, Oil, the Persian Gulf States, and the United States e I. Seymour, OPEC: Instrument of Change. Tali testi, accanto ad altri che sono elencati tra i titoli maggiormente significativi, sono necessari come punto di partenza per chi si occupa di tali questioni. Ma un primo lavoro importante per comprendere il ruolo svolto dall’amministrazione Nixon nelle scelte dei produttori arabo-persiani è senz’altro J. Anderson, Fiasco: The Real Story behind the Disastrous Worldwide Energy Crisis – Richard Nixon’s “Oilgate”, che evidenzia come il presidente diede praticamente il via libera a sauditi e persiani per innescare una corsa al rialzo dei prezzi, contando anche sul fatto che fino al 1970 il prezzo al barile era irrisorio e ben al di sotto dell’oro nero americano. Tra gli autori contemporanei che studiano alla luce dei documenti declassificati, penso che uno estremamente attendibile sia Tore Petersen, il quale ha scritto, tra gli altri, due interessanti lavori: Richard Nixon, Great Britain and the Anglo-American Alignment in the Persian Gulf and Arabian Peninsula: Making Allies out of Clients, e Challenging Retrenchment: The United States, Great Britain and the Middle East, 1950–1980. Gli studi del professore norvegese dimostrano effettivamente come Nixon e Kissinger ragionavano in termini geo-politici di Guerra Fredda (come rivela anche il recente contributo di Francisco Parra, ex Segretario dell’OPEC, Oil Politics: A Modern History of Petroleum) trascurando di fatto la dimensione economica del problema e contribuendo a disinnescare il mercato della materia prima. Alla luce di ciò, il sottoscritto intende sviluppare un parallelo tra la politica americana e quella britannica, che in quegli anni registrò diverse incomprensioni, sia da un punto di vista politico internazionale, che più strettamente economico, proprio perché la Gran Bretagna dalla fine degli anni Settanta entrò a far parte del gruppo di Paesi esportatori. Dai documenti, infine, non emerge che gli americani avessero previsto l’embargo del 1973, anche se una tale ipotesi era sempre dibattuta. Gli stessi rapporti della CIA, però, ancora in settembre la escludevano. Nel corso del tempo, man mano che si declassificheranno ulteriori documenti, sarà interessante approfondire anche questo aspetto del problema.

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